广东6村合并设2级议事会 决策监督议事三权分立

 9月23日,三水区白坭富景社区祠巷村陈氏大宗祠。作为村组两级村民议事会的配套组织,2013年当地组建乡贤慈善会,筹得善款900多万元资金,成功将陈氏大宗祠打造为全区最大的村级文化活动中心。
9月23日,三水区白坭富景社区祠巷村陈氏大宗祠。作为村组两级村民议事会的配套组织,2013年当地组建乡贤慈善会,筹得善款900多万元资金,成功将陈氏大宗祠打造为全区最大的村级文化活动中心。

原标题:村民自治三水设立“小人大”

白坭岗头村村民议事会,25人代表村民话事

基层治理“三权分设”,白坭经验将全面推广

一个有6800多选民的村委会,由原6个村委会合并而成。以往每逢换届选举,由于各方利益和传统观念等缘故,都会出现争执不休的难产局面,往往要选两三次才能完成。但自从成立了村民议事会后,去年史无前例地一次性完成了选举。

这 一变化发生在三水白坭镇岗头村。已连任五届岗头村村委会党委书记的梁汝灿说,议事会成员都是各方面的精英,既有党代表、人大代表,也有德高望重的村民代 表、身家不菲的企业家,他们身上均具有普通农民的特质,有时发生争论声音会很大、面红耳赤。政府层面称其为“小人大”,但他更倾向称之为村里的“智囊 团”:能收集到村民更多的意见建议,并提供更多思路,决策着村中大至农业生态园区的配套建设、小至路灯绿化建设等事务。

村民如何看待这种村民自治“小人大”?南都记者近日走访三水多个村居,多名村民认为,村民议事会决策后,有村委会执行和村务监督委员会监督,办事程序更规范透明,村里财务更加清晰,能避免“一言堂”,能提高办事效率,更好地维护群众利益。

改革

打破“一言堂”的局面村里权力相互制衡

2013 年9月,三水启动新一轮农村综合改革,重构基层农村发展和治理架构,激发农村发展活力。在此背景下,三水区以白坭镇为试点,以创新农村基层管理体制和服务 机制为核心,以完善村级民主决策机制为突破口,建立“村为核心、组为基础、两级联动”的行政村、村民小组两级议事会,以此引领基层社会治理重构工作,吸纳 各种社会力量和资源参与农村社区建设和基层社会治理,以打造村民自治“小人大”。

“我们建立了村民议事会决策、村委会执行、村务监 督委员会监督的三权分设机制。”三水区民政局相关人士表示,村委会村民议事会由村民(代表)会议授权,村小组议事会由村民小组会议授权,在授权范围内行使 村(组)自治事务决策权、监督权、议事权,讨论决定本村(组)日常事务,相当于村、组两级村民自治的“小人大”。

三权分设与改革前有何不同?区民政局人士介绍,三权分设机制就是为了打破村里“一言堂”的局面。改革之前的这三权,很容易集中在少数村领导手中,导致有些村里出现矛盾。改革后的三权分设,有个权力的相互制衡作用。

除了决策执行,仍需监督。据三水多名议事会成员介绍,村务监督委员会成员一般设为3名村民,这3人不能是议事会成员,必须独立行使权力。比如,当议事会决策出一项议题后,监督委员会就会对议题的解决进度、资金使用情况明细以及大型工程是否有招投标等进行监督。

白 坭镇作为试点区域,两年来,72个村小组基本实现村民小组议事会全覆盖,在农村社会基层治理方面探索出了一条新途径。今年,三水决定复制白坭镇基层治理的 成功经验,以点带面在各镇街全面铺开村(组)议事会的运作,发挥民主议事决策作用。“三水的基层治理探索工作有意义,有成效,应好好总结并大胆推广。”今 年3月18日,国家民政部基层政权和社区建设司司长蒋昆生以及省、市有关领导到三水白坭、乐平等地开展创新基层治理专题调研,众人对三水纷纷点赞。

实践

每月一次的议事会商讨村中实际问题

9 月17日上午9时许,岗头村25名议事会成员陆续抵达议事厅会场,他们的穿着很随意,大都是普通村民的形象,天热时,甚至有成员还会穿着短裤、拖鞋前来。 见人员到齐,负责主持的村委会党委书记的梁汝灿率先发言,“现在村委会已收到多个村小组的议题,今天大家一起逐个讨论下,看是否可行?如何去解决?”这样 的议事会,自2013年8月起,在岗头村委会每月都要举行一次,主要集中在中下旬阶段,无固定日期。梁汝灿说,岗头村委会管辖着20个村小组,这些成员身 份多样,且均是各方面的精英,相比之前村委会议,能更好地收集和反馈各方面的意见和建议。

通常每次会前,村委会会把议题的填写表格 发给各议事成员,以便他们把收集到的信息递交给村委会。“跟人大代表提交议案的程序差不多。”梁汝灿说,对于收集到的议题,他会根据重要轻缓程度先进行筛 选,并对同类议题进行归纳梳理,把每次会议的议题控制在10个左右。如果一次讨论太多,主题太分散,不利于集中先解决紧要的事情。“会议须有三分之二以上 成员到会方能举行,议题表决时,由到会成员过半数通过,表决结果公开计票,当场公布,并在村公开栏予以公告。如解决不了,我们还会邀请政府相关部门前来听 会,并提出相关建议。”

当天会上的议题,主要是关于村中道路不堪重负,且长期给村民带来安全隐患。成员们讨论时,村小组组长梁世辉 说,村道两旁有幼儿园并聚集着大量村屋,来往人员较多,路上常有大量外地大货车通行,且车速很快,道路被压烂不说,给村民也带来了很大的安全隐患,村民反 应很强烈,要求村里采取一些措施解决。说到激动处,他声音很大,用手比划着。

“这确实是个问题,关系到村民的安全,应该引起重视, 一旦发生事故就麻烦了。”与会成员大都表示赞同。举手表决后,议题很快就通过了,随后大家又开始商讨解决之策,最终形成了两套解决方案,一是先发一份通知 到附近的各大工厂和单位进行告知;二是告知无效后,在村出入口设置一些障碍,禁止大货车通行。

截至目前为止,岗头村委会已讨论决策 过80多件议题。“大多数时候,大家意见还是统一的,很快能形成决策,但有时也会出现分歧,尤其是涉及到村中利益的问题,争得面红耳赤,相持不下。”梁汝 灿举例说,去年有次大家讨论白坭镇农业生态园区的配套建设问题,有成员认为既然这个生态园挂的是镇里的名头,配套工程的建设及费用就应该由镇里来负责承 担,村委会不应该出钱。但也有成员认为,名头虽然是镇里的,但土地是属于自己的,按理应该村里去办。“最后,我们还是统一了意见,以自身为主去开发建设, 争取到镇里拿一些补贴。”

关注

程序规范透明避免“一言堂”

岗头村的村民议事会只是三水众多议事会中的一个缩影。经民政部门调研,三水经过合村并组等农村基层改革后,普遍存在村大、代表多,缺乏村民参与议事决策的有效平台,导致“村民自治”逐步演变成“村干部自治”,乡村议事决策欠民主、欠规范等实际问题。

在 这些现实因素下,村民议事会应运而生。“农村基层自治开会难、决议难,不公开不透明的现象常常被诟病,村民议事会的产生会引导群众参与议事,从而形成多元 议事、科学决策的最佳形式。”梁汝灿回顾岗头村的实践经历时举例,现在的岗头村委会于2005年4月由原来岗头、新生、大岗、蓬村、解放沙、凤果6个村委 会合并而成,有6800多名选民。由于村民传统观念和自身利益的原因,2014年前,每次换届选举都是难点村,都选自己区域的人,往往需要两三次选举才能 成功。“现在村委会的议事会成员中,合并前那些村委会都有人员在内,遇到不理解的村民,成员们会去做解释和思想工作,去年一次性就完成了选举,办事效率得 到了极大提升,也消除了很多矛盾,提升了村民的凝聚力。”

但也有村民指出,这种议事会,其实与之前的村民代表会基本相似,权力还是 集中在议事会成员手中,普通群众难以感受到其变化。“议事会成员既可以将日常收集到的社情民意作为议题提交,也可以在会议召开前就会议议题广泛征求村民意 见,并在会议讨论时反映村民意见建议,村民参与性加强。”三水区民政局相关负责人表示。此外,村民议事会对村民(代表)会议负责并报告工作,接受村民(代 表)会议监督,村民(代表)会议有权撤销、变更村民议事会不适当的决定,村民小组会议有权撤销、变更村民小组议事会不适当的决议。

“程 序更加规范透明、监督也更加有力,而让各类群体代表都能参与到农村事务的治理中来,扩大了议事人员的参与面,有序地表达各界人士的声音,这样也能避免一言 堂的局面。”三水区民政局副局长禤显球说,推进村民议事会,关键是选好人、授好权、开好会,即选拔有公心、有代表性的人进入议事会,严格按规则组织议事会 运行,逐渐摆脱了此前基层自治中存在的尴尬和困境,提升决策准确性和效率。

此次走访中,不少村民都表示,议事会的成立有利于改变以 往“闭门决策”、“个人决策”的弊端,“建立村民议事会的方向是好的,决策的成员多,大家能集思广益,避免一言堂出现,而监督也到位,村干部想牟取私利都 难。”西南街道五顶岗村党委书记陆应才表示,但具体到实际操作过程中,议事会制度能否长期坚持,形成常态,关键点在于对群众所反映的问题和意见诉求能否及 时有效地进行解决。

推广

白坭落实20民生微实事试点经验三水全区铺开

经过2年来的试 点,白坭模式的成功探索,得到了上级部门的认可。议事会的成立,规范了议事程序,探讨的议题更加集中,提高了民主决策的准确率和效率。这最直接地体现在有 效推进了民生实事,白坭镇的2村1居通过议事会决策,2014年顺利推进落实了20项民生微实事,总投入427.79万元,其中争取了区财政资金 142.37万元。

今年,三水决定复制白坭镇基层治理的成功经验,以点带面在各镇街全面铺开村(组)议事会的运作。年初起,三水区 民政局到乐平镇、西南街道等各镇街举办村民议事会成员培训班,参加培训人员达1200人。在乐平、云东海的培训班上,作为培训师梁汝灿对议事会的产生、运 作以及成效等方面做了介绍,“在开展的过程中,一定要不断提高村民议事会成员的身份认知、改革意识,明确‘议什么、怎么议’,并制定议事约请制度,提高议 事实效,从而推动基层社会村民自治。”

白坭经验传到了西南街道。在五顶岗村委会内,五平方空间议事厅已开始启用,墙上张贴着组织架 构一览图。议事成员包括村委会干部、村小组正副组长、村民代表、人大代表、政协委员以及外来工代表。该村是西南最大的一条村,有22个村小组,议事会成员 有31人,代表着各个群体的利益。

“议事会的产生确实提高了办事效率。”五顶岗村党委书记陆应才说,五顶岗村是中国(三水)国际水 都饮料食品基地的所在地,随着水都基地的发展,该村八成的村民成了“全征地农民”。为解决提高村的集体收入、农民就业问题,去年年底的一次议事会上,他抛 出议题,当场得到了成员们的响应和建议,很快决策出了要建立村企合作平台的模式,也得到了三水区委书记苏伟波的肯定。

三水区民政局 近日召开的新闻发布会上透露,今年将继续推动村组两级村民议事会在全区48个村委会、870个村小组的全面运作,要求7个镇街各打造2个村民议事示范村, 目前该项工作已进入收尾阶段,计划在本月下旬组织验收,以尽快发挥示范村的带头作用,以点带面地进一步提升全区基层民主议事决策水平。

问题

个别流于形式权限或有重叠

作 为农村社会基层治理的一条新途径,村民议事会在推进过程中,也遇到一些问题。比如,有个别示范村(组)议事会成效不佳。“个别镇街道的有关领导对村民议事 会不够重视,认识不到位,措施不落实,致使个别示范村(组)的村干部仍然对村民议事会认识模糊,执行力弱,将议事会流于形式,忽悠了事,未能真正常态化运 作并发挥作用。”三水区民政局表示,在检查中,还发现有议事会资料不规范的问题,如有些村(组)议事会授权决定的文件没有明确通过什么会议表决通过和具体 实施时间,个别议事会议事办法仍然显示是“讨论稿”等。

对此,三水区民政局表示,已建议各镇(街)组织村(组)议事会记录员集中培 训,规范村民议事会和村务监督委员会等会议记录,并组织了各镇街示范村(组)交流学习互动,引导示范规范运作,整理好有关档案资料。“根据示范村(组)议 事会检查验收的评分标准,在11月底组织区督导组成员实地考评示范村(组)推进村民议事会工作,并及时通报考评情况。”

此外,村民 议事会与村民代表大会,两者在权限上是否重叠?有村民认为,村民代表大会本身对涉及村民利益的事务具有决定权,现在全部推行村民议事会,那村民代表大会显 得不再像以前重要了。“从过去若干年的经验来看,村民自治最大的问题,就是一旦选出村委会,村委会掌握了很大权限,包括涉及村民利益的村代会是否应该召 开、何时召开。而村民议事会的出现恰好可以规避村代会一旦受到干扰所产生的‘村委会一言堂’弊端,不失为村民自治这个良好愿望的可行性载体。”有专家解释 称,在村内公共事务的决策上,二者确有功能重合,但在现有法律制度的框架下,村民议事会无法取代村民代表大会的选举功能。

观察

跟进实施决策 延伸出“两会”

村 民议事会决策出了一项村中事宜,后续怎么去跟进实施,是摆在成员们面前的一道难题。“三水目前已建立起119个家乡建设委员会和122个乡贤慈善会,覆盖 面遍及全区基层各个角落,作为村组两级村民议事会的配套组织。”三水区民政局基层政权科科长陈福珠解释:“比如现在村里要做一项工程,就由议事会负责决 策,家乡建设委员会负责规划和监督,乡贤慈善会则可以向村中的热心人士筹款。三者互相配合,共同推进这项工程。”

三者的功能定位, 在白坭富景社区祠巷村的陈氏大宗祠的大修上体现得最为淋漓尽致。2013年,富景社区组建乡贤慈善会,筹得善款900多万元资金,成功将其打造为全区最大 的村级文化活动中心。在此过程中,家乡建设委员会自发对整个工程进度实施全面良好的监督和管理。2014年底,富景社区被国家民政部授予“全国和谐社区建 设示范社区”称号。

“我们家族中有位陈姓乡贤,他在三水经商多年,主要以房地产开发为主,祠堂修缮时,他个人捐款了200万元,而 一些港澳乡亲,也都捐了款。”村民陈达荣说,陈氏大宗祠集岭南古建筑艺术之大全,占地面积4000平方米,是三水面积最大的宗祠;长达78米的7本族谱, 记载700年来25世代族人历史。通过乡贤会,陈氏族人四方筹钱,斥巨资修复,还原了大宗祠昔日风光。

“白坭是三水力推‘新祠堂文 化’的一块试验田”。白坭镇有关负责人介绍,陈氏大宗祠目前有龙舟协会、书画协会等14个协会进驻,而岗头村委会凤果村民小组发挥村民议事会议事决策作 用,并充分调动乡贤慈善会、家乡建设委员会的积极性,筹集了500多万元资金重建周氏宗祠并配套文化活动中心项目,不断推动和完善了基层治理新模式。

以 岗头文化楼工程为例,该项工程是岗头村村民议事会第二次会议上提出并投票表决通过,由家乡建设委员会制定建设方案,预计投入120万元建成包括图书室、文 化活动室、表演厅等在内的1000平方米综合楼。由乡贤慈善会制定资金筹集方案,负责资金筹集、使用,并成立财务监管小组监督。

据 三水区民政局统计,近年来,全区乡贤慈善会共筹集资金3100多万元,其中2015年共筹集资金近700万元,家乡建设委员会共实施80多个项目,完成 20条新农村建设工程。南都记者走访发现,这样的乡贤慈善会在三水的村组两级中,已很普遍。像西南五顶岗村周灶村小组的世传潘公祠旁,就挂着村民议事会会 议室、乡贤慈善会,家乡建设委员会三块牌子。“村里要建一些大的民生工程,如果资金不够,我们就会通过乡贤慈善会尽量去筹一些。”村小组长潘深尧说。

特写

68岁议事会成员:

串门听乡里意见,穿着拖鞋会上激辩

白坭岗头村委会横村有人口500多人,是三水一个普通的村庄。68岁的刘锡桓在村里德高望重,大家都很信任他,平时村民间有些矛盾,也是请他来主持协调。村民议事会成立后,他也是其中8名成员之一。

“我 年纪大了,但大家选举我出来为村里干点事,我也不好推托。”刘锡桓说,村里现在每月要举行一次议事会,8名成员会把村民反映上来的事以及到各家串门听到的 事拿出来供大家商量讨论,能解决的就尽量及时去解决,不能解决的就以议题形式递交给村委会的议事会上,“都是村里人,对村里的人和事很了解,一般有什么 事,大家很快都会知道,这便于我们去收集一些民意。”

8名成员都是村里的村民,平时大都是以耕田、养鱼、养鸡等养家糊口。每次开会 时,大家也没太多讲究,当天怎么穿着就怎么来,穿拖鞋短裤之类的是家常便饭,抽烟的人也可以抽烟,更像是一群乡里乡亲的小聚会,“会上,有时因为意见出现 点分歧,也会出现激烈争论,但大家都是为村里做事,沟通、解释后基本能达成一致。”

“我们都是凭着为村里做点事的心态去做事的。” 刘锡桓说,村里创建卫生村、文明村、修路等事,成员们跑来跑去跟进展,跟质量,一旦出现问题,不好向村民交代,“成员们都有自己的事干,当了议事会成员要 处理很多事,耽搁很多时间。而且年工资只有1200元,如果不是为了村里发展,不是凭责任心,是没有人愿意干的,这点钱能干什么?”除了处理村中大小事务 外,现在乡里乡亲间发生一些矛盾,成员们也会参与化解、说服,而靠的就是德高望重,大家信得过的口碑。

采写:南都记者 姚建国

摄影:南都记者 张明术


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